Yirminci yüzyılın özellikle ikinci yarısından itibaren dünyada, gerek ekonomik gerekse siyasal anlayış yönünden büyük dönüşümler yaşanmaktadır. Dijitalleşme ve iletişim alanındaki hızlı ilerleme çok şeyi değiştirecek gibi görünmektedir. Ekonomik faaliyetler hızlanmış ve çeşitlenmiş; teknolojik gelişmeler yepyeni fırsatlar yaratmış ve ufuklar açmıştır. Devlet ve kamu yönetimi anlayışı da klasik anlayıştan farklı hale gelmiştir.
Değişim sadece kamu kesimini etkilemiş değildir. Özel kesimin temel unsuru olan işletme yönetimi anlayışında da çağdaş gelişmelere paralel değişiklikler olmuştur. İşletmeler büyüdükçe yönetimi güçleşmiş, çok uluslu şirketlerin ortaya çıkıp yaygınlaşmasıyla birlikte yönetim karalarının oluşumunda muhasebeden alınan güvenilir bilgiye olan ihtiyaç artmıştır. Güvenilir bilgi ise bağımsız denetimi ile mümkündür.
Kartalkaya otel yangınında, 2023 yılı şubat ayında meydana gelen depremlerde ve uçak kazalarındaki can kayıpları ve kaybedilen varlıklar mali kontroller yanında fiziki ve yerinde denetimlerin yapılmasının ne kadar önemli olduğunu bize göstermiştir.
Denetim anlayışında değişme
Denetim, gerek teorisi ve uygulamasıyla, gerekse kurumsal yapısı ve niteliğiyle son yarım yüzyılda büyük bir dönüşüm içerisine girmiştir. Bu dönemde özellikle batıda, demokrasinin kurumsallaşması ve kökleşmesi, denetim olgusunu yönetimin en önemli unsurlarından birisi haline getirmiştir. Bu dönemde, gerek özel kesimde gerekse kamu kesiminde denetim kurumsallaşmış ve önemi anlaşılmıştır.
Günümüzde denetim, sistemin temel unsurlarından biri haline gelmiştir. Öyle ki denetimin yasama, yürütme ve yargı şeklindeki üçlü erkler sisteminde dördüncü bir erk olup olmadığı konusu tartışma alanı bulmuştur.
Günümüzde gerek kamu yönetimi gerekse işletme yönetimi için denetim çok önemli bir yere sahiptir. Rasyonel kararlar alınması, ulusal ve uluslararası ekonomik alanlarda rekabet edilebilmesi denetlenmiş, güvenilir verilerin kullanılmasını gerektirir. Kamu kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde kullanılması için de gerek iç kontrol ve iç denetim gerekse dış denetimler çok önemlidir.
Denetimin temel amacı, var olanı ortaya koyup olması gerekenle karşılaştırmaktır. Bu niteliğiyle denetim, standartlara ve yasalara uygunluk arayışı olarak tanımlanabilir. Klasik yaklaşımlarda denetimin birincil işlevi, hata ve yolsuzlukların önlenmesi olarak değerlendirilir. Bunun yanında günümüzde, doğru, güvenilir ve karşılaştırılabilir bilgiye ulaşmak sağlıklı ekonomik kararlar almak için de denetimler gereklidir.
Dünyada değişen bu anlayışa paralel olarak ülkemizde de kamu yönetimi alanında 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Kontrol Kanunu kabul edilmiştir. Kanunla kamu kaynaklarının tanımlanmış standartlara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullanılması gereği öne çıkarılmıştır. Ayrıca, 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nda yer alan düzenlemelerle mahalli idarelerde -belediyelerde denetim faaliyetlerinin nasıl yürütme esasları belirlenmiştir.
Gerekli kontrol ve denetimlerin sağlanası amacıyla iç kontrollere önem verilmiş ve iç denetim birimleri oluşturulmuştur. Ayrıca bakanlıklarda teftiş veya denetim kurulları mevcuttur.
Kamu yönetimi ve denetim
Etkin ve bağımsız bir denetim, kamu yönetiminin kalitesi ile ilişkili olduğu kadar, kamu yönetiminin demokratik niteliği ile de ilişkilidir. Halk, secimler aracılığıyla kolektif sorunların çözümü için kamu politikaları üretme yetkisini temsilcilerine devrederken, temsilcileri ise bu politikaların uygulanması yetkisini hükümete ve bürokrasiye devrederler. Ancak Parlamentoların günümüzde devrettikleri bu yetkinin kullanımını yeterli bir şekilde denetleme olanakları oldukça sınırlıdır. Bu nedenle Parlamento adına yapılan Sayıştay denetimi gibi denetimler önem taşır.
Sayıştay'ın yanı sıra, birçok ülkede oluşturulmuş olan Ombudsman kurumu da özellikle insan hak ve özgürlüklerinin sağlanmasında önemli bir demokratik işlev üstlenmektedir. Demokrasinin sağlıklı bir biçimde işlemesini sağlayan diğer denetim yolları ise, yönetimin hukuk kuralları çerçevesinde hareket etmesini amaçlayan yargısal denetim, kamuoyu denetimi ve önemi gün geçtikçe artan bağımsız denetimdir. Denetimler kabul edilmiş standartları ve yasalar çerçevesinde yürütülmektedir.
Kamu kesimi denetim faaliyetlerinin rolü
Kamu kesiminin iyi yönetişimi için denetim önemli bir unsurdur. Kamu kaynaklarının hedeflenen amaçlara ulaşmak için sorumlu ve etkili bir şekilde yönetilip yönetilmediğine dair yansız, objektif değerlendirmeler yaparak kamuda görev yapan denetçiler, kamu kurumlarının hesap verebilirlik ve bütünlük ilkelerine ulaşmalarına, işlemlerin kalitesinin geliştirilmesini ve vatandaşlar arasında güvenin sağlanmasına yardım ederler. Ayrıca, Kamu kesimi denetçisinin bu rolü gözetim, kavrama ve öngörü gibi yönetişim sorumluluklarını destekler.
Etkili bir kamu kesimi denetim faaliyetinin ana unsurları
Etkili bir kamu kesimi denetim faaliyeti, kurumların hesap verebilir olma düzeyini madden artırarak yönetim faaliyetini güçlendirir. Denetçiler, kredibilitenin desteklenmesi, eşitliğin sağlanması ve kamu kurumu görevlilerinin uygun davranış biçimlerini geliştirmesi ve kamuda yolsuzluk riskinin azaltılması için yönetişim alanlarında özellikle önemli bir göreve sahiptirler. Bu nedenle, denetim faaliyetlerinin uygun biçimde oluşturulması ve bu hedeflere ulaşacak kapsamlı ve geniş yetkilere sahip olması önemlidir.
Denetçilerin belirlenen amaçlara ulaşmasını sağlayacak spesifik araçlar değişkenlik gösterse de denetim faaliyeti, bütünlük içinde hareket edilmesini ve güvenilir hizmetler üretilmesini sağlayacak yetkilerle donatılmalıdır. Denetim faaliyetinin başarısı için denetçilerin aşağıdaki yetki ve niteliklere sahip olmalıdır.
Kurumsal bağımsızlık; Kurumsal bağımsızlık denetim faaliyetinin denetim altındaki kurumun müdahalesi olmadan yürütülmesini sağlar. Denetim faaliyetinin müdahale olmadan yürütülmesi ve dışarıdan böyle algılanabilmesi için denetime tâbi olan kurumdan yeterli düzeyde bağımsız olması gerekir. Objektiflik kriteriyle birlikte kurumsal bağımsızlık, denetçinin işinin doğruluğuna olan güveni ve rapor' edilen sonuçlara güvenme kabiliyetini artırır.
Resmi yetki: Denetim faaliyetinin yetki ve görevleri kamu kurumunun tüzük ve yönetmeliklerinde ya da başka bir temel yasal belgede tanımlanmalıdır. Diğer konulara ek olarak bu tür bir belge raporlamaya ilişkin usul ve esasları belirlemeli ve denetlenen kurumun denetçiyle işbirliği yapma yükümlüğüne atıf yapmalıdır.
Sınırsız erişim: Denetleme faaliyeti sırasında denetim faaliyetleri için gerekli personel, emlak ve kayıtlara tam ve sınırsız erişim sağlanmalıdır.
Yeterli fonlama: Denetim sorumluluklarının kapsamına bağlı olarak denetim faaliyeti için yeterli fonlar sağlanmalıdır. Bütçe kısıtlamaları, denetim faaliyetinin sorumluluklarını yerine getirme kapasitesini etkileyeceği için bu önemli unsur denetlenen kurumun kontrolüne bırakılmamalıdır.
Güçlü liderlik: Denetim faaliyetinin başındaki sorumlu, yetenekli personeli usulsüz idari ve siyasi müdahaleler olmadan bağımsız ve etkin bir yolla işe almalı, onlarla çalışmalı ve onları yönetmelidir. Lider hukuki düzenlemeleri, cari denetim standartlarını bilmeli mesleki açıdan yetkin olmalı bir denetim faaliyetini yönetme ve sürdürme becerisine sahip olmalıdır.
Tarafsız personel: Bir denetim faaliyeti tarafsız olmalıdır. Denetim personeli davranışlarında yansız olmalı ve çıkar çatışmalarından uzak durmalıdır. Çıkar çatışması, güven duyulan bir denetçinin mesleki ya da kişisel çıkarlarının işiyle çatıştığı duruma verilen addır.
Yetkin ve becerikli personel: Verilen yetki kapsamında gerçekleştirilecek tüm denetimleri yürütme becerisine ve bunlar için gerekli vasıflara sahip bir personel kadrosu denetim faaliyeti için gereklidir.
Merkezi Yönetim ve Belediyelerde Denetim
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nda denetimler iç denetim ve dış denetim olarak ikiye ayrılmıştır.
İç denetimler kurum içinde yürütülen iç kontrol ve iç denetim olarak ifade edilebilir.
İç kontrol ya da iç kontrol sistemi idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, mali bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan mali ve diğer kontroller bütünüdür.
İç denetim ise kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir.
Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile mali işlemlerinin risk yönetimi, yönetim kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir.
İç denetim, iç denetçiler tarafından yapılır. Kamu idarelerinin yapısı ve personel sayısı dikkate alınmak suretiyle, İç Denetim Koordinasyon Kurulunun uygun görüşü üzerine, doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim birimi başkanlıkları kurulmaktadır.
Dış Denetim ise Sayıştay, Bakanlık denetimleri ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin Kesin hesapların incelenmesi olarak belirtilebilir.
Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır.
Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları da dikkate alınarak yapılır ve
- Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, mali tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin mali denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin mali işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti,
- Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi, suretiyle gerçekleştirilir.
Sayıştay, denetim raporları ve bunlara verilen cevapları dikkate alarak düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu TBMM’ ye sunar.
Bakanlık denetimi, il özel idareleri ve belediyelerde mali yönetim ve kontrol sisteminin zaafa uğradığı, yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıktığı durumlarda; il özel idareleri için vali, belediyeler için ilgili belediye başkanının talep etmesi veya doğrudan Cumhurbaşkanının onayı üzerine İçişleri Bakanı, yetkili denetim elemanlarına, ilgili mahalli idarelerin tüm mali yönetim ve kontrol sistemlerini, mali karar ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirir.
Bu teftişler sonucunda düzenlenecek raporların bir örneği İç Denetim Koordinasyon Kuruluna, bir örneği de gerekli işlemlerin yapılması için ilgili vali veya belediye başkanına gönderilir.
İşletmelerde Bağımsız Denetim
Özel kesimde faaliyet gösteren işletmelerde bağımsız denetim gereği kamu kesiminden daha önce hissedilmiş ve uygulama başlamıştır. Bağımsız denetim kısaca, bir işletmenin finansal tablolarının bağımsız denetçiler tarafından incelenmesi ve yatırımcılara, düzenleyicilere, kamuya karar almalarına yardımcı olacak bilgiler sağlanmasıdır. Konuya ilişkin geniş açıklamalarımızı gelecek yazımızda vermeye gayret edeceğiz.
